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LA EXPROPIACION FORZOSA REALIZADA POR EL LEGISLADOR MEDIANTE LEY SINGULAR

Ernesto Mallo García
Magistrado

Centramos este artículo en el estudio de la expropiación forzosa y, en concreto, en la que se lleva a cabo por el legislador a través de ley singular y nos preguntamos cual es su ámbito, cuándo viene justificada y cuándo constituye solo un acto inadmisible de imperium o una invasión de las potestades que, ordinariamente, corresponden a los órganos de la Administración, qué requisitos debe reunir la ley por la que se acuerda una expropiación para que quede garantizada, al mismo tiempo, la tutela del particular afectado.

Para dar respuesta a estos interrogantes, contemplamos un supuesto y seguimos en todo la doctrina y jurisprudencia contenida en la sentencia del Tribunal constitucional de fecha 3 de Marzo de 2005, que resuelve una cuestión de inconstitucionalidad elevada por el órgano juzgador en el marco de dos procedimientos contencioso administrativos que se acumularon contra el Decreto 142/1993 de 30 de Abril, del Gobierno de Canarias, que desarrolla

la Ley del Parlamento de Canarias 2/1992 de 26 de Junio, sobre declaración de utilidad pública de la expropiación forzosa de dos edificios, para proceder a la ampliación de la sede del parlamento de Canarias.Tal y como recoge la expresada sentencia del TC, la expropiación forzosa ha venido observando una extraordinaria evolución, que va desde concebirse en el origen del estado liberal como un último límite al derecho natural, sagrado e inviolable a la propiedad privada reduciéndose, en principio, a operar sobre los bienes inmuebles con fines de construcción de obras públicas, a concebirse, dentro ya de la idea del Estado social que atribuye al derecho de propiedad privada una función social, como instrumento positivo puesto a disposición del poder público para el cumplimiento de sus fines de ordenación y conformación de la sociedad a imperativos crecientes de justicia social, extendiéndose el concepto de expropiación forzosa a toda clase de derechos e intereses patrimoniales y a toda categoría de fines públicos y sociales. La expropiación forzosa presenta una doble naturaleza: de un lado aparece como una técnica para la consecución de intereses públicos y, de otro lado, técnica para garantizar los intereses privados y, desde esta segunda perspectiva o dimensión de la expropiación forzosa, el artículo 33.3 de la Constitución Española establece un triple aseguramiento: 1) debe existir en toda operación expropiatoria una causa expropiandi, esto es, debe estar dirigida a un fin de utilidad pública o interés social; 2) los expropiados tienen derecho a percibir la correspondiente indemnización y 3) la expropiación debe realizarse conforme a lo dispuesto en las leyes. Además, el Protocolo Adicional al Convenio Para la Protección de los Derechos Humanos, de fecha 20.3.1952, ratificado por España el 27.11.1990, reconoce el derecho de toda persona al respeto de sus bienes, establece que nadie podrá ser privado de su propiedad más que por causa de utilidad pública y en las condiciones previstas por la ley y los principios generales del derecho internacional.Cuando la expropiación se realiza mediante ley singular, las leyes expropiatorias están constreñidas a supuestos estrictamente excepcionales frente a los que no resulta posible responder mediante el sistema expropiatorio general contenido en las leyes generales.Volviendo al supuesto de hecho que motiva la cuestión de inconstitucional, resulta que el Parlamento de Canarias, para proceder a la ampliación de su sede, dicta la ley antes referida 2/1992 de 26 de Junio, cuyo artículo primero dice: “Con destino a la ampliación de la sede del Parlamento de Canarias, se declara de Utilidad Pública la expropiación forzosa de los edificios nº 5 de la Calle Teobaldo Power, número 44 y número 46 de la calle Castillo, en Santa Cruz de Tenerife, según el parcelario de la manzana que se incorpora como anexo”En el artículo segundo, expresa la ley: “ Se habilita al Gobierno de Canarias para que, a instancia de la Mesa del Parlamento de Canarias, previa audiencia de la Junta de Portavoces, declare la utilidad pública de otros inmuebles colindantes al de la sede de la Cámara, a los efectos de su ampliación”.Para desarrollo de esta ley, se dictó por el Gobierno de Canarias el Decreto 142/1993 de 30 de Abril, por el que se declara urgente la ocupación de los bienes y derechos afectados por la expropiación forzosa iniciada por la Consejería de Economía y Hacienda del Gobierno de Canarias con motivo de la ampliación de la sede del Parlamento autonómico. Las dudas de constitucionalidad de la sala proponente se centran en la posible vulneración de la garantía que para el ciudadano supone el que la expropiación haya de realizarse de conformidad con lo dispuesto en las leyes, al entender dicha sala proponente que encontrándonos ante una ley expropiatoria singular, que no se ha dictado para hacer frente a una situación excepcional, ello supone una inobservancia de la denominada “ garantía del procedimiento expropiatorio” que se recoge en el artículo 33 de la CE.Establece el Tribunal Constitucional que las expropiaciones legislativas, a través de leyes singulares, deben respetar también las garantías previstas en el artículo 33,3 de la CE. Señala el alto Tribunal que desde una consideración de conjunto, efectivamente, el ciudadano vería mermada, con la expropiación por norma legal, la posibilidad de discutir en Derecho el contenido de la decisión formalizada bajo la cobertura de la ley, pues contra ella no puede reaccionar en los mismos términos y con el mismo alcance que le cabrían contra una actuación administrativa. Por ello, concluye que el acto legislativo expropiatorio solo será admisible si el control jurisdiccional que admiten las normas con rango de ley es suficiente en cada caso para brindar una tutela materialmente equivalente a la que puede dispensar frente a un acto administrativo un juez de lo contencioso, por lo que la forma legislativa únicamente será admisible si todas las lesiones que eventualmente le sean imputables pueden corregirse con el normal ejercicio de la jurisdicción constitucional, sin desnaturalizarla o pervertirla para, forzando su naturaleza, extenderse también sobre extremos de la disposición que solo están al alcance de la jurisdicción ordinaria. En el caso concreto (cuestión de inconstitucionalidad en relación con Ley del Parlamento de Canarias 2/1992 de 26 de Junio, sobre declaración de utilidad pública de las fincas ya indicadas), el TC no aprecia circunstancias que justifiquen la ley singular expropiatoria. Se está ante un supuesto absolutamente común en el que, no pudiendo alcanzar un acuerdo con la propiedad de unos inmuebles para su adquisición por compraventa, el poder público recurre al expediente de expropiación forzosa por medio de ley singular. El TC aduce que la expropiación por ley no está justificada por el simple hecho de que la Administración no haya podido adquirirlos de manera negociada y que, ante tal imposibilidad de negociación, la proporcionalidad impone más bien servirse de formas jurídicas que, como los actos administrativos, son susceptibles de un control jurisdiccional de mayor alcance y densidad que el ofrecido por el Ordenamiento a los particulares frente a las formas con valor de ley.Pero además, el TC estima la cuestión de inconstitucionalidad aduciendo que el legislador autonómico disponía de una pluralidad de edificios que, al encontrarse ubicados dentro de la misma manzana edificatoria, parecían igualmente idóneos para conseguir hacer efectiva la ampliación de la sede parlamentaria y, dado que ha seleccionado exclusivamente algunos de ellos, excluyendo los otros, sin ofrecer ningún motivo que justifique de manera razonable tal decisión, resulta que el TC tampoco puede decidir tal cuestión a partir del contraste de unos bienes y otros en punto a su idoneidad para el fin de la expropiación, pues para ello sería preciso un examen de la realidad fáctica que tiene mejor acomodo en el marco de la prueba practicable en un procedimiento judicial.En resumen y concluyendo se puede decir que la potestad de expropiar es normalmente utilizada por la Administración, mediante los procedimientos expropiatorios ordinarios, pero tal potestad de expropiación puede también ejercerla el legislador, mediante ley expropiatoria singular, siempre y cuando se esté ante una situación excepcional no remediable con el procedimiento expropiatorio normal de que dispone la Administración. Además, el acto legislativo expropiatorio debe permitir un control jurisdiccional
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