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LA REFORMA DEL DERECHO DE REVERSIÓN (1).

Francisco GARCÍA GÓMEZ DE MERCADO(2)

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I. LA REVERSIÓN: CONCEPTO Y REGULACIÓN.

El derecho de reversión es aquel que surge de lo que, en palabras de la exposición de motivos de la Ley de

Expropiación Forzosa, de 16 de diciembre de 1954 (LEF), constituye "un principio de validez inconcusa según

el cual, frustrándose por una u otra razón la obra o servicio que dio causa a la expropiación, debe remitir, en

todo lo posible al menos, los efectos económicos de ésta", de modo que, en principio, los bienes expropiados

habrán de ser restituidos a su primitivo dueño o sus causahabientes, abonando estos su precio.

De acuerdo con GARCÍA DE ENTERRÍA (3), es "la última garantía que el sistema legal exige en beneficio del

expropiado [que] se manifiesta posteriormente a la íntegra consumación de la expropiación y [que] se

concreta en el derecho con que se habilita al expropiado para recuperar el bien que fue objeto de la

expropiación".

La Ley 38/1999, de 5 de noviembre, de ordenación de la edificación (BOE del 6), en su disposición adicional

quinta, confiere nueva redacción a los arts. 54 y 55 de la Ley de Expropiación Forzosa, de 16 de diciembre de

1954, restringiendo el derecho de reversión en los términos que más adelante examinaremos (4).

En relación con la regulación del derecho de reversión, se plantea, como nos muestra CASINO RUBIO (5), la

cuestión de si el derecho de reversión surge en el momento de llevarse a cabo la expropiación, y queda desde

luego sometido a las normas vigentes en aquel tiempo, o bien si se trata de un derecho que nace cuando

surge la posibilidad de ejercitarlo. La doctrina mayoritaria y la jurisprudencia apoyan esta segunda tesis. El

derecho de reversión no es una continuación de un expediente de expropiación forzosa sino un derecho

otorgado en determinados casos a los que fueron dueños de fincas expropiadas. Y ello porque el expediente

de reversión no constituye parte o continuación del de expropiación (como, por ejemplo, la pieza de

justiprecio) sino un expediente distinto y separado.

En esta línea, la Sentencia de 4 de abril de 1979 (Ar. 1215) considera que "el expediente administrativo de

reversión es independiente del anterior de expropiación y se regula por la ley vigente al ejercicio de la

reversión". La Sentencia de 9 de febrero de 1984 (Ar. 1784) apoya esta tesis, al afirmar que la reversión es "un

derecho nuevo que no es continuación de un expediente expropiatorio, [de suerte que] ha de regularse por la

Ley vigente en el momento de ejercitarse ..., aunque el expediente [de expropiación] se iniciase antes de su

entrada en vigor". Y la Sentencia de 10 de mayo de 1988 (Ar. 4142) confirma que el "derecho de reversión ...

según viene declarando esta Sala, entre otras en sus SS. 5-11-1960 (Ar. 3379), 6-12-1962 (Ar. 4806),

27-4-1964 (Ar. 2652), 16-5-1972 (Ar. 2368), 20-2-1978 (Ar. 407) y 9-2-1984 (Ar. 1784), es un derecho

autónomo, nuevo, que no es continuación del expediente expropiatorio anterior, que procede en los casos que

establece la vigente LEF y su Reglamento, aunque la expropiación se hubiera consumado antes de su

entrada en vigor".

Por ello, puede convenirse en el acierto de la disposición transitoria segunda de la Ley 38/1999, según la cual

"lo establecido en la disposición adicional quinta no será de aplicación a aquellos bienes y derechos sobre los

que, a la entrada en vigor de la ley, se hubiera presentado la solicitud de reversión". Pero parece censurable la

disposición final cuarta, que anuda esto con la entrada en vigor de la adicional quinta al día siguiente de la

publicación de la ley (esto es, el día 7 de noviembre de 1999), pues tal inmediatez privilegia a los que, por

estar mejor informados del proceso legislativo, hayan solicitado antes la reversión.

Es más, no faltan quienes consideran que el derecho de reversión ha de reputarse nacido ya al tiempo de la

reversión, con lo que, al menos en cuanto a los términos y extensión del derecho de reversión, tal vez habría

que estar a la legislación vigente al tiempo de la expropiación. Así, GIMENO FELIU (6) afirma que el derecho

de reversión surge en el momento de la expropiación, si bien su eficacia queda condicionada a ciertas

circunstancias. De hecho, la consideración de que el derecho de reversión ha nacido ya al consumarse la

expropiación (aunque se mantenga en una situación de pendencia) y no es una mera expectativa de derecho

resulta confirmada por su transmisibilidad, tanto ínter vivos como mortis causa.

En realidad, mientras no se cumplan las condiciones previstas legalmente, el primitivo dueño o su

causahabiente no disponen de una mera expectativa de derecho, como mera esperanza de una ventaja, sino

que son titulares de un derecho condicional, derecho ya nacido cuyos efectos están en suspenso, o, cuando

menos, un derecho eventual, que es el que no existe actualmente, pues su nacimiento depende de la llegada

de uno o varios elementos exigidos por la Ley, pero que tiene su base en una situación jurídica preexistente,

que le confiere su valor patrimonial (7).

Si consideramos que el derecho de reversión ha nacido ya al consumarse la expropiación (aun como derecho

condicional o eventual) y no es una mera expectativa de derecho, a falta de otra previsión expresa, serían

aplicables las disposiciones transitorias primera y cuarta del Código Civil (que se reputan aplicables para

resolver los problemas de Derecho transitorio cuando las leyes no prevean otra cosa), de suerte que el

derecho ha de regirse, en principio, en cuanto a sus términos y su extensión, por la legislación vigente al

momento de nacer, si bien, al no haberse ejercitado con anterioridad (sin que la ley distinga los supuestos en

que no se ejercitó porque no se quiso o porque no se pudo), habrá que estar a la nueva legislación, vigente al

tiempo de ejercitar el derecho, en orden a su ejercicio, duración y procedimientos para hacerlo valer. Pero la

clara dicción de la disposición transitoria segunda de la Ley 38/1999 opta por la aplicación íntegra del nuevo

régimen a las nuevas solicitudes.

II. CONSTITUCIONALIDAD DEL NUEVO RÉGIMEN.

Como señala la disposición final primera, letra d), el fundamento constitucional de la nueva regulación del

derecho de reversión se encuentra en el art. 149.1.18ª de la Constitución, cuando atribuye al Estado la

competencia exclusiva en relación con la legislación en materia de expropiación forzosa. Según la Sentencia

del Tribunal Constitucional 37/1987, de 26 de marzo, la Constitución "ha reservado en exclusiva al Estado la

competencia sobre la legislación de expropiación (art. 149.1.18 de la Constitución) y no simplemente, como

en otras materias, la competencia para establecer las bases o la legislación básica" (8).

Por otra parte, puede examinarse la adecuación de la nueva regulación del derecho de reversión a la

Constitución, cuyo art. 33.3 hace referencia a la expropiación forzosa y la condiciona a la existencia de causa

de utilidad pública o interés social pero no menciona explícitamente el derecho de reversión.

A este respecto, la doctrina del Tribunal Constitucional es clara y contundente sobre el carácter meramente

legal de la reversión (doctrina sentada con especial referencia a la expropiación de RUMASA).

Dice así la Sentencia del Tribunal Constitucional 67/1988, de 18 de abril (que fue confirmada por la Comisión

Europea de Derechos Humanos el 19 de abril de 1991) que "no cabe duda que el art. 33.3 de la Constitución

no ha incluido dentro de las garantías constitucionales de la expropiación el derecho de reversión, que es, en

consecuencia, un derecho de configuración legal. Por su parte, la regulación de la reversión contenida en la

Ley de Expropiación Forzosa ... no agota la regulación legal de la materia expropiatoria ... existiendo,

además, en la propia Ley de Expropiación Forzosa supuestos en que se permite la enajenación de bienes

expropiados ... sin derecho de reversión. No existe, pues, en nuestro ordenamiento ni una norma

constitucional ni una regla legal que imponga para todos los tipos y casos de expropiaciones el derecho de

reversión. Pero, puesto que <<la concepción constitucional de la causa expropiandi incluye tanto las

expropiaciones forzosas en que el fin predetermine el destino de los bienes, como aquellas otras en que el fin

admite varios posibles destinos>> (S. 166/1986), ni existe una exigencia absoluta de regulación idéntica del

derecho de reversión, ni éste podría surgir cuando a los bienes expropiados pueda darse algún destino

consecuente con la causa expropiandi, aunque no sea una afectación a una obra o servicio público. La

diversidad, constitucionalmente legítima, de causa de expropiación, y de objeto a expropiar, hace del todo

inviable el criterio igualatorio que los recurrentes pretenden ... y, mucho menos, que este derecho suponga un

derecho de adquisición preferente en los casos de reprivatización, cuando ésta no suponga el incumplimiento

o desaparición de la causa de la expropiación".

Esta tesis fue aplicada por las Sentencias del Tribunal Supremo de 30 de septiembre de 1991 (Ar. 6096) y 22

de octubre de 1992 (Ar. 7947), que han sido confirmadas por una ya abundante jurisprudencia.

Como señala la Sentencia del Tribunal Supremo de 31 de mayo de 1.993 (Ar. 3876), el derecho de reversión

no tiene rango constitucional, es un derecho de configuración legal y, en consecuencia, no toda expropiación

tiene que reconocer y respetar el derecho de reversión en su normal intensidad (STC 67/1988, de 18 de abril),

de modo que tal derecho puede ser eliminado o modulado por el legislador en supuestos específicos,

atendiendo de modo razonable y no arbitrario a la finalidad de la expropiación, encontrándose en la LEF (arts.

74 y 75) modalidades expropiatorias en que se elimina explícita o implícitamente, como ha entendido la

jurisprudencia (STS 30-9-1991, Ar. 6096), la garantía de la reversión.

Afirma así la Sentencia del Tribunal Supremo de 9 de abril de 1996 (Ar. 3049), en su fundamento jurídico

tercero, reiterando numerosos pronunciamientos anteriores, que "el derecho de reversión ... no tiene rango

constitucional, en cuanto no fue incluido por el constituyente en el art. 33.3 de nuestra Ley suprema, siendo

pues de configuración legal, en los términos de la Sentencia del Tribunal Constitucional 67/1988, de 18 abril

(fundamento jurídico sexto), y consecuentemente no toda expropiación conlleva el derecho de reversión en su

normal intensidad, pudiendo ser eliminado o modulado por el legislador en supuestos específicos, atendiendo

de modo razonable y no arbitrario a la finalidad de la expropiación, cual se consagra, por ejemplo, en los

artículos 74 y 75 de la Ley de 16 diciembre 1954 y en el 15.2 del Reglamento para aplicación de aquélla, de

26 abril 1957, y del mismo modo ha de admitirse que, en las expropiaciones legislativas, la ley singular puede

suprimir o restringir el derecho de reversión.

En particular, la Sentencia de 29 de marzo de 1996 (Ar. 2626), en relación con una expropiación con traslado

de población (motivada por la construcción de la presa de Riaño), recuerda que "para resolver la cuestión

baste señalar que como reiteradamente ha declarado la Jurisprudencia de esta Sala, por todas Sentencia de

30 septiembre 1991 (Ar. 6096), en el seno de la Ley de Expropiación Forzosa se encuentran modalidades

expropiatorias en las que se elimina, bien de forma explícita, bien implícitamente como ha entendido la

jurisprudencia, la garantía de la reversión. Muestra de este criterio legislativo lo constituyen: a) En la

expropiación por incumplimiento de la función social de la propiedad, los artículos 74 y 75 de la Ley. b) La

expropiación que comprenda bienes necesarios para previsibles ampliaciones, a tenor del artículo 15.2 del

Reglamento. c) La expropiación parcial de fincas rústicas o urbanas hecha extensión al resto no expropiado

como consecuencia del artículo 23 de la Ley, es decir, la denominada expropiación total, en cuyo caso no se

admite el derecho reversional con relación al resto incluido en la ocupación material. d) La expropiación que

da lugar al traslado de poblaciones, cuando, con base en el artículo 87 de la Ley de Expropiación, se extienda

a la totalidad de los inmuebles sitos en el territorio de la entidad local afectada, tal y como se reconocía en

Sentencia de la antigua Sala Quinta de este Tribunal de 25 mayo 1981 (Ar. 1913), según la cual la

procedencia de la reversión queda excluida, en los casos de expropiación en que se aplica el procedimiento

de traslado de población, respecto a las fincas o inmuebles de no necesaria ocupación a los que se extendió

aquélla, por no haber sido excluidos, por acto de voluntad de los expropiados".

La legislación urbanística permite la alteración del uso que motivó la expropiación sin que ello implique

reversión de los bienes expropiados, en los términos que más adelante citaremos. También cabe mencionar

el art. 23.3 de la Ley de 12 de marzo de 1975, de zonas e instalaciones de interés para la defensa nacional,

que excluye el derecho de reversión.

Un amplio sector de la doctrina admite que el derecho de reversión carece de rango constitucional, por lo que

puede ser regulado e incluso suprimido por el legislador. En este sentido, cabe citar a PÉREZ-CRESPO y

BERMÚDEZ ODRIOZOLA (9), BERMEJO VERA (10) y ALEGRE ÁVILA (11).

Lo anterior, sin embargo, ha de ser matizado. Como señala GARCÍA DE ENTERRÍA (12), el derecho de

reversión debe estar, como regla general, presente como garantía en todo procedimiento expropiatorio al

encontrar su anclaje en la esencia misma de la expropiación, en su configuración constitucional como un puro

instrumento de realización de fines específicos de utilidad pública o interés social. En este sentido se

pronuncian también GARCÍA-TREVIJANO GARNICA (13), LÓPEZ-NIETO (14) y GIMENO FELIU (15).

Para este último autor, hay que tener en cuenta que "la potestad expropiatoria se configura en nuestra Carta

Magna como una excepción al principio de respeto al derecho de propiedad, lo cual nos debe llevar a sostener

que forma parte del contenido de este derecho el derecho de reversión (incluso aunque no fuera expresamente

reconocido en nuestra legislación) ya que si nadie puede ser privado de sus bienes y derechos sino por causa

legítima (interés público), la ausencia de dicha causa comportaría la ilegitimidad de que aquellos no pudieran

ser objeto de reintegro a su dueño original", a lo que añade que "otra cosa bien distinta será el concreto

desarrollo del mismo ... que podría alterarse, siempre que no se afectase a su contenido esencial por tratarse

de un derecho del título I de nuestra Constitución, por una norma con rango de ley ... Pero esta diferenciación

de regímenes jurídicos en relación a la reversión en nada obsta para que pueda afirmarse que la figura, como

tal, encuentra apoyo directo en nuestra Constitución".

A nuestro juicio, es esencial para la expropiación la existencia, y subsistencia razonable, de una causa de

utilidad pública o interés social (art. 33.3 CE). Su falta o desaparición debe ocasionar la ineficacia de la

adquisición coactiva de los bienes expropiados, que sólo se legitima por la indicada causa. Por ello, debe

convenirse con la Sentencia de 24 de enero de 1991 (Ar. 335) que, en principio, "toda expropiación forzosa de

un bien privado tiene por causa la utilidad pública o el interés social de la finalidad concreta perseguida por la

Administración para transformar el destino de aquél en aras de tales necesidades colectivas, de tal modo que

el fin y la afección del objeto expropiado son esenciales para la validez y justificación de tal medida, al ser la

causa expropiandi la razón legal que justifica tal intervención".

Otra cosa será que el derecho no tiene porqué establecerse de igual modo en todo momento y supuesto, de

suerte que el legislador puede variar, dentro de su contenido esencial (art. 53.1 CE), el derecho de reversión y,

por ejemplo, es constitucionalmente legítimo tanto la necesidad de que se mantenga la misma causa

concreta y específica de utilidad pública o interés social como que la causa pueda ser más amplia y permita

distintas aplicaciones. Y, en este sentido, resulta admisible la excepción a la reversión contenida en el art.

54.2 a) LEF (redactado por la Ley 38/1999), que prevé la mutación de la causa expropiandi siempre que exista

una causa de utilidad pública o interés social y se dote a esta mutación de la necesaria publicidad y

posibilidad de contradicción. Incluso existen supuestos en que una enajenación del bien expropiado no es

contraria a la causa expropiandi, por lo que no hay lugar a la reversión (que sí debería admitirse, sin embargo,

si es dicha causa la que desaparece).

Asimismo, parece razonable que la causa de utilidad pública o interés social se entienda consumada por el

efectivo destino a la misma de los bienes expropiados por un período de tiempo suficiente. Con ello puede

darse por cumplida la expropiación.

III. REQUISITOS SUBJETIVOS.

Nuestra legislación reconoce el derecho de reversión al expropiado y a sus causahabientes y se admite tanto

su transmisión mortis causa como ínter vivos (STS 27-5-1987, Ar. 3427; y 14-6-1997, Ar. 6269). No se

modifica, a este respecto, el régimen legal. Por ello, más que los requisitos subjetivos en cuanto a quien

ostenta la legitimación activa para el ejercicio del derecho de reversión, interesa aquí la legitimación pasiva,

esto es, frente a quién se ha de pedir la reversión, que sí ha resultado afectada por la Ley 38/1999.

En efecto, hasta dicha Ley, se ha venido entendiendo que la reversión siempre tenía de pedirse a la

Administración expropiante, cualquiera que fuese el beneficiario o el actual titular de los bienes o derechos

expropiados (26-11-1979, Ar. 4074; y 21-12-1979, Ar. 4463). Y esta legitimación pasiva de la Administración

expropiante se aplicaba incluso cuando el bien hubiera sido transferido a otra Administración.

Lo mantiene, entre otras, la Sentencia de 12 de junio de 1987 (Ar. 4035), cuando dice que "no es admisible la

falta de legitimación pasiva de la Administración del Estado ... es evidente que el expropiante de los mismos

fue la Administración del Estado, y por consiguiente parte interesada, sin que a ello sea óbice la posterior

cesión ... a esta Comunidad ... siendo doctrina de esta Sala -Sentencias de 26 de noviembre y 21 de

diciembre de 1979 (Ar. 4074 y 4463)- que la reversión es un derecho ejercitable frente a la Administración

expropiante cualquiera que sea el beneficiario o actual titular de los bienes expropiados". Confirma este

criterio la Sentencia de 8 de marzo de 1990 (Ar. 2154), entre otras.

En contra, PÉREZ-CRESPO y BERMÚDEZ (16) consideran que, puesto que la creación de las Comunidades

Autónomas, según la doctrina del Tribunal Constitucional, determina no en rigor una cesión sino una

"sucesión parcial en el ejercicio de las funciones públicas entre dos entes" (STC 58/1992, de 27 de junio),

quedaría justificado que la petición de reversión se realice a las propias Comunidades Autónomas una vez

transferidos los bienes y servicios correspondientes a las competencias asumidas.

Pues bien, en este sentido, el art. 54.4 LEF (redactado por la repetida Ley 38/1999) dispone que "la

competencia para resolver sobre la reversión corresponderá a la Administración en cuya titularidad se halle el

bien o derecho en el momento en que se solicite aquélla o a la que se encuentre vinculado el beneficiario de

la expropiación, en su caso, titular de los mismos".

IV. REQUISITOS OBJETIVOS: SUPUESTOS DE REVERSIÓN; EXCEPCIONES.

Tres son las causas legales de reversión a que se refiere el art. 54 de la Ley de Expropiación Forzosa: "el

caso de no ejecutarse la obra o no establecerse el servicio que motivó la expropiación, así como si hubiera

alguna parte sobrante de los bienes expropiados o desapareciese la afectación", causas que mantiene la

nueva regulación.

Pero, ahora, se añaden dos excepciones que no venían contempladas por la legislación anterior. Así, el art.

54.2 LEF ordena que "no habrá derecho de reversión, sin embargo, en los casos siguientes:

a.Cuando simultáneamente a la desafectación del fin que justificó la expropiación se acuerde

justificadamente una nueva afectación a otro fin que haya sido declarado de utilidad pública o interés

social. En este supuesto la Administración dará publicidad a la sustitución, pudiendo el primitivo dueño

o sus causahabientes alegar cuanto estimen oportuno en defensa de su derecho a la reversión, si

consideran que no concurren los requisitos exigidos por la ley, así como solicitar la actualización del

justiprecio si no se hubiera ejecutado la obra o establecido el servicio inicialmente previstos.

b.Cuando la afectación al fin que justificó la expropiación o a otro declarado de utilidad pública o interés

social se prolongue durante diez años desde la terminación de la obra o el establecimiento del

servicio".

Estas dos excepciones tienen como claro antecedente la regulación del derecho de reversión en el ámbito

urbanístico, que se encuentra, en la actualidad, en el art. 40 de la Ley de 13 de abril de 1998, sobre régimen

del suelo y valoraciones (LSV). Dice, así, el segundo apartado de dicho precepto que "si en virtud de

modificación o revisión del planeamiento se alterara el uso que motivó la expropiación procederá la reversión

salvo que concurriera alguna de las siguientes circunstancias: a) Que el nuevo uso asignado estuviera

adecuadamente justificado y fuera igualmente dotacional público. b) Que el uso dotacional que motivó la

expropiación hubiese sido efectivamente implantado y mantenido durante ocho años". Y, por otra parte y a

sensu contrario, los apartados cuarto y quinto del mismo artículo determinan que no "procederá la reversión

en los supuestos de terrenos incluidos en un ámbito delimitado para su desarrollo por el sistema de

expropiación, cuando hubieren transcurrido diez años desde la expropiación" y "la urbanización se hubiera

concluido", y "el mismo plazo y condición se aplicará en las expropiaciones de terrenos motivadas por el

incumplimiento de deberes urbanísticos vinculados al proceso de urbanización". Se trata, en suma y al igual

que en la nueva regulación general, de excluir la reversión por la mutación del concreto destino público de los

bienes y por la consumación de la expropiación como consecuencia de la ejecución de la causa expropiandi

por cierto tiempo.

Este precepto, como norma especial, subsiste, lo que no parece lógico desde un punto de vista racional,

aunque sí si atendemos a que estamos ante una disposición introducida por vía de enmienda en una ley que

nada tenía que ver con la regulación de la expropiación forzosa. Lo cierto es que esta regulación, que era más

benigna para el expropiante que la LEF, puede ahora resultar, incluso, más favorable al derecho de reversión,

con lo que se seguirán planteando conflictos en torno al carácter urbanístico de las expropiaciones para

aplicar uno u otro régimen.

V. REQUISITOS TEMPORALES: PLAZOS.

A tenor del art. 54.3 LEF, redactado por la Ley 38/1999, "cuando de acuerdo con lo establecido en los

apartados anteriores de este artículo procede la reversión, el plazo para que el dueño primitivo o sus

causahabientes puedan solicitarla será el de tres meses, a contar desde la fecha en que la Administración

hubiera notificado el exceso de expropiación, la desafectación del bien o derecho expropiados o su propósito

de no ejecutar la obra o de no implantar el servicio", pero añade que "en defecto de esta notificación, el

derecho de reversión podrá ejercitarse por el expropiado y sus causahabientes en los casos y con las

condiciones siguientes:

a.Cuando se hubiera producido un exceso de expropiación o la desafectación del bien o derecho

expropiados y no hubieran transcurrido veinte años desde la toma de posesión de aquéllos.

b.Cuando hubieran transcurrido cinco años desde la toma de posesión del bien o derecho expropiados

sin iniciarse la ejecución de la obra o la implantación del servicio.

c.Cuando la ejecución de la obra o las actuaciones para el establecimiento del servicio estuvieran

suspendidas más de dos años por causas imputables a la Administración o al beneficiario de la

expropiación sin que se produjera por parte de éstos ningún acto expreso para su reanudación".

Se contempla, pues, un plazo de caducidad, que pasa de un mes a tres meses. Este plazo se computa

desde la notificación de la Administración. En su defecto, se prevén ciertos plazos y condiciones, que deben

entenderse en el sentido de mayor garantía del ciudadano, que puede también esperar a la notificación de la

Administración, como acto debido de ésta, pues la Administración, como es sabido, no puede beneficiarse de

su silencio.

Desde luego, la notificación mediante la publicación oficial es lícita, cuando los administrados a los que pueda

afectar sean desconocidos, tanto al amparo de la anteriormente vigente Ley de Procedimiento Administrativo

de 17 de julio de 1958 (art. 46) como la actualmente vigente Ley de las Administraciones Públicas, de 26 de

noviembre de 1992 (art. 59.4). Ahora bien, lo que no es posible es sustituir la notificación personal por la

publicación oficial de disposiciones o resoluciones de las que, implícitamente, resulta la desafectación con

carácter general. Así, el acto de notificación no puede entenderse cumplido con el anuncio público de la

enajenación del bien en pública subasta, especialmente cuando tiene cabida distinta del inicialmente

expropiado (STS 16-6-1986, Ar. 3249), o con la información pública seguida para la cesión de terrenos (STS

3-5-1990, Ar. 3770), o por la aprobación o modificación de los planes de urbanismo (STS 21-3-1991, Ar.

2060).

En este sentido, la Sentencia de 2 de noviembre de 1993 (Ar. 8181) declara que no basta "la publicación en

los boletines oficiales de los Reales Decretos ... que respectivamente ... aprobaron la ampliación de los

regadíos ... y el plan general ... correspondiente, ya que estamos en presencia de supuestos en que es

exigible la notificación personal ...". Confirma este criterio la Sentencia de 4 de febrero de 1997 (Ar. 1210) y,

así, considera "ineficaz la publicación del cambio de sistema de actuación y de la posibilidad de ejercitar el

derecho de reversión en el periódico oficial y en un diario ... pues la notificación personal a los afectados se

erige en requisito esencial".Y en la misma línea, la Sentencia de 1 de marzo de 1997 (Ar. 2289) nos explica

que "las publicaciones llevadas a cabo en el periódico oficial, tablón de anuncios del Ayuntamiento y diario no

suplen la obligación de notificar personalmente a los interesados la inejecución de la obra o el no

establecimiento del servicio, que impone el referido artículo 55 de la Ley de Expropiación Forzosa ... lo que ...

no supone en modo alguno dejar al arbitrio del posible reversionista el libre ejercicio de su derecho sine die

...pues la demora claramente trae causa de la propia inactividad de la Administración ...".

Aparte de lo expuesto, se plantea la posible aplicación del instituto de la prescripción, puesto que los

principios de justicia y de seguridad jurídica parecen contrarios a prolongar indefinidamente la posible

ineficacia de la adquisición de los bienes expropiados. Siguiendo a GIMENO FELIU (17), en Italia se aplica la

prescripción adquisitiva o usucapión y en Francia rige un plazo de treinta años desde que se consumó la

expropiación. En España, una Ley de 1918 estableció, asimismo, un plazo de treinta años desde que el

expropiante o beneficiario tomó posesión de la finca.

Por el contrario, la vigente LEF no contiene previsión alguna (ni siquiera tras la nueva regulación), lo que ha

llevado a negar la aplicación de plazo alguno de prescripción. Dice así la Sentencia de 7 de febrero de 1989

(Ar. 1085) que "el sistema general de la prescripción adquisitiva previsto para otras situaciones jurídicas

privadas no es de aplicación al supuesto de actual referencia, cuyo ejercicio y fundamentación jurídica se

sujeta a normas específicas entre las que el actual legislador, al contrario que el anterior, no ha estimado

oportuno un plazo de prescripción adquisitiva en este supuesto"; y la de 5 de julio de 1995 (Ar. 5526) declara

que "ni la Ley de Expropiación ni su Reglamento lo establecen [un plazo de prescripción] , a diferencia del

ordenamiento expropiatorio anterior, que en el artículo 43 de la Ley de 1879, modificada por la de 24 de julio

de 1918, vino a establecer el plazo de treinta años, desde la toma de posesión del inmueble por la

Administración expropiante, como límite temporal, transcurrido el cual cesaba el derecho de reversión" (Ar.

5526).

Asimismo, la Sentencia de 18 de abril de 1997 (Ar. 2755) señala que "el ejercicio por los expropiados o sus

causahabientes ...no se halla sujeto a ningún plazo de prescripción o caducidad, ya que ni la Ley de

Expropiación ni su Reglamento lo establecen, a diferencia del ordenamiento expropiatorio anterior", a lo que

añade que "no cabe tampoco afirmar que con el sistema actual la facultad de revertir queda a la omnímoda

voluntad de los expropiados o sus causahabientes con la consiguiente indefinición de la titularidad y destino

de los bienes o derechos expropiados, pues está en manos de la Administración poner fin a ese estado de

cosas mediante la oportuna notificación, emplazando así a aquéllos a instar la reversión en el plazo del

artículo 55 de la Ley de Expropiación [actualmente el art. 54.3], transcurrido el cual sin haberlo ejercitado su

derecho habrá decaído. En esta línea se ha pronunciado la jurisprudencia en Sentencias de 8 de mayo de

1987 (Ar. 10284) y 21 de marzo de 1991 (Ar. 2060)".

Con todo, convenimos, en principio, con GIMENO FELIU (18) que la LEF tampoco excluye la aplicación de los

plazos generales de prescripción.

En relación con la prescripción extintiva no todas las acciones están sujetas a prescripción, pues existen

algunas que no prescriben, como las que cita el art. 1965 CC, pero si no se establece lo contrario, deben

poderse aplicar las reglas generales de prescripción. Si el derecho de reversión se considera como un

derecho personal, el plazo será de quince años (art. 1964 CC), mientras que si se configura como derecho

real el plazo será de seis o treinta años, según que lo expropiado sean bienes muebles o inmuebles (arts.

1962 y 1963 CC). Ahora bien, el problema está en que, por imperativo del art. 1969 CC, "el tiempo para la

prescripción de toda clase de acciones cuando no haya disposición especial que otra cosa determine se

contará desde el día en que pudieron ejercitarse", de modo que la prescripción extintiva del derecho de

reversión sólo comenzaría cuando pudo ya ejercitarse ante la Administración.

La Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Madrid de 10 de marzo de 1995 (Rec. 785/91 s. 1ª) niega la

aplicación de la prescripción extintiva, "que en el caso de la reversión no existe", pero admite la aplicación de

la prescripción adquisitiva o usucapión. Así, un dictamen del Consejo de Estado de 28 de abril de 1977 (Exp.

nº 40632) pareció sostener la posible aplicación del plazo de 30 años para la prescripción de las acciones

reales.

En la usucapión, si se carece de buena fe y justo título, los plazos son los mismos que para la prescripción

extintiva, pero, si se goza de buena fe y justo título, los plazos bajan a tres años para los bienes muebles y

10 ó 20 para los inmuebles, según sea entre presentes o ausentes (arts. 1955, 1957 y 1959 CC). A tenor del

art. 1952 CC, "entiéndese por justo título el que legalmente baste para transferir el dominio o derecho real de

cuya prescripción se trate", y a tenor del art. 1953 CC, "el título para la prescripción ha de ser verdadero y

válido". La mejor doctrina interpreta estos preceptos en el sentido de que el justo título es un título válido pero

ineficaz por falta de titularidad del transmitente, aunque sería tal vez aplicable al supuesto de válida

transmisión de la titularidad e ineficacia sobrevenida posterior. Tal título puede ser la expropiación, que es

válida y transfiere el dominio del bien, sin perjuicio de su ineficacia sobrevenida, o incluso la ulterior

transmisión a un tercero. Y, por lo que se refiere a la buena fe, el art. 1950 CC expone que "la buena fe del

poseedor consiste en la creencia de que la persona de quien recibió la cosa era dueño de ella y podría

transmitir su dominio", lo que concuerda, a sensu contrario, con el art. 433 CC, a cuyo tenor "se reputa

poseedor de buena fe al que ignora que en su título o modo de adquirir exista vicio que lo invalide".

No obstante, a nuestro juicio, para el comienzo de la prescripción adquisitiva o usucapión sería necesario

poseer el bien sujeto al derecho de reversión como libre, esto es, como no sujeto a tal derecho (como sucede

en la llamada usucapión liberatoria, que tiene lugar cuando un propietario posee como libre un bien gravado y

mediante la usucapión extingue por consolidación el derecho real sobre el bien de su propiedad). Y ello sólo

se produce cuando, precisamente, surgen los supuestos de hecho habilitantes para el ejercicio de ese

derecho, por lo que el plazo de la usucapión y el de la prescripción extintiva comienzan al mismo tiempo, esto

es, cuando ya puede ejercitarse la pretensión de reversión ante la Administración.

V. EFECTOS DE LA REVERSIÓN: EL PAGO DE SU PRECIO.

El principal efecto normal de la reversión es la devolución del bien expropiado. Observa, a este respecto,

GARCÍA DE ENTERRÍA (19), que "produciendo la reversión una resolución de la operación expropiatoria, la

devolución del bien expropiado, que es su efecto primario, ha de acompañarse de la paralela devolución del

justo precio pagado en su momento por el beneficiario, devolución que en favor de éste debe cumplir, pues, el

expropiado. Esa devolución, en la medida que supone una readquisición del bien o derecho, debe conllevar el

pago de un justo precio por el reversionista, pago que, de conformidad con el nuevo apartado tercero del art.

55 LEF ha de ser previo (como previo ha de ser, en principio, el pago del justiprecio al expropiado, aunque en

el procedimiento de urgencia, común en la práctica, se anticipa la ocupación al pago).

Dice así el citado precepto que "la toma de posesión del bien o derecho revertido no podrá tener lugar sin el

previo pago o consignación del importe resultante conforme a los apartados anteriores. Dicho pago o

consignación deberá tener lugar en el plazo máximo de tres meses desde su determinación en vía

administrativa, bajo pena de caducidad del derecho de reversión y sin perjuicio de la interposición de recurso

contencioso-administrativo. En este último caso, la diferencias que pudieran resultar de la sentencia que se

dicte deberán, asimismo, satisfacerse o reembolsarse, según proceda, incrementadas con los intereses

devengado al tipo de interés legal desde la fecha del primer pago en el plazo de tres meses desde la

notificación de la sentencia bajo pena de caducidad del derecho de reversión en el primer supuesto". Como se

puede observar, a diferencia del régimen anterior, se exige el previo pago del justiprecio por parte del

reversionista, incluso bajo pena de caducidad si no lo hace efectivo en el plazo de tres meses.

En principio, la nueva redacción del art. 55 LEF prevé que se devuelva el justiprecio de la expropiación,

actualizado. Así, su apartado primero, dispone que "es presupuesto del ejercicio del derecho de reversión la

restitución de la indemnización expropiatoria percibida por el expropiado, actualizada conforme a la evolución

del índice de precios al consumo en el período comprendido entre la fecha de iniciación del expediente de

justiprecio y la de ejercicio del derecho de reversión. La determinación de este importe se efectuará por la

Administración en el mismo acuerdo que reconozca el derecho de reversión".

"Por excepción -añade el art. 55 LEF, apartado segundo-, si el bien o derecho expropiado hubiera

experimentado cambios en su calificación jurídica que condicionaran su valor o hubieran incorporado mejoras

aprovechables por el titular de aquel derecho o sufrido menoscabo de valor, se procederá a una nueva

valoración del mismo, referida a la fecha de ejercicio del derecho, fijada con arreglo a las normas contenidas

en el capítulo III del título II de esta Ley", caracterizándose este precepto por dar lugar a una nueva tasación

sólo por la alteración en los bienes y no también, a diferencia del régimen anterior, por el mero transcurso de

un plazo, de dos años. De esta forma se facilita la determinación del precio a pagar, pero el transcurso de un

período prolongado puede hacer insuficiente la mera actualización al índice de precios al consumo.

La determinación de este justiprecio se practicará de acuerdo con el procedimiento común, de suerte que,

generalmente, será realizada por el Jurado de Expropiación, por ulterior recurso ante los tribunales

contencioso-administrativos, si bien, de acuerdo con PERA VERDAGUER (20), "cabrá, desde luego, la

determinación por mutuo acuerdo entre ambas partes, prevista en el art. 24 de la Ley" de Expropiación

Forzosa. Lo ratifica el art. 68 REF, que prevé expresamente el mutuo acuerdo.

Este nuevo justiprecio se rige, al igual que el primitivo (o la retasación), por el art. 36 LEF, de suerte que la

fecha de valoración será la de iniciación del correspondiente expediente, en este caso el de reversión, que se

produce cuando se ejercita el derecho de reversión (STS 24-4-1978, Ar. 1236; 25-2-1992, Ar. 1742; y

30-3-1993, Ar. 1982). Así lo dice ahora expresamente el propio art. 55 LEF, al disponer que la nueva

valoración vendrá "referida a la fecha de ejercicio del derecho ".

En principio, son aplicables los mismos criterios de valoración que para fijar el justiprecio de la expropiación

forzosa. De este modo, el art. 55 LEF dispone que el justiprecio de la reversión habrá de ser "fijado con

arreglo a las normas contenidas en el capítulo III del título II de esta Ley". Pero, en su caso, deberán aplicarse

las normas de valoración del suelo de la LSV, en cuanto las mismas sean de aplicación para la determinación

del justiprecio de la expropiación, ya por ser ésta urbanística o por tratarse de suelo, que siempre se valora

conforme a lo dispuesto por dicha Ley, a tenor de su art. 23.

Ahora bien, como pone de manifiesto GARCÍA DE ENTERRÍA (21), "es importante destacar una regla no

escrita, pero normalmente seguida por la Administración y los tribunales ... : la nueva evaluación ... es ... una

retasación, lo que quiere decir que ha de seguir las mismas pautas con que se calculó originariamente el

justo precio expropiatorio; tratándose de una verdadera resolución de la expropiación originaria, otro criterio

sería injusto. Esto es: no sería razonable que el beneficiario pretendiese obtener ... más que lo que él pagó en

la tasación inicial, atendidos los cambios de circunstancias y el valor actual de la medida monetaria; pero las

<<mejoras provenientes de la naturaleza o del tiempo>>, o lucro in re, pertenecen, sin duda alguna, como

impone el principio del art. 456 CC, al reversionista; la expropiación frustrada cuyos efectos se resuelven no

constituye un título legítimo ... para su apropiación por el beneficiario, de modo que se consagraría un

verdadero enriquecimiento sin causa si el beneficiario pretendiese ser indemnizado por el reversionista de su

importe; a lo único a que el beneficiario tiene derecho es a quedar indemne de la operación expropiatoria

consumada primero y luego resuelta, no a obtener un lucro, que nada justifica".

VI. EFECTOS CONTRA TERCEROS.

Según el art. 54.5 LEF (redactado por Ley 38/1999), "en las inscripciones en el Registro de la Propiedad del

dominio y demás derechos reales sobre bienes inmuebles adquiridos por expropiación forzosa se hará

constar el derecho preferente de los reversionistas frente a terceros posibles adquirentes para recuperar el

bien o derecho expropiados de acuerdo con lo dispuesto en este artículo y en el siguiente, sin cuya

constancia registral el derecho de reversión no será oponible a los terceros adquirentes que hayan inscrito los

títulos de sus respectivos derechos conforme a lo previsto en la Ley Hipotecaria".

Queda, pues, claro que el derecho de reversión sobre bienes inmuebles sólo es oponible a terceros si está

inscrita la expropiación y se hace constar en ella el derecho de reversión.

En la regulación anterior, el art. 69.1 REF disponía que procede la reversión aun cuando los bienes hayan

pasado a poder de terceros adquirentes protegidos por el artículo 34 de la Ley Hipotecaria, precepto que ha

motivado una gran polémica, aunque ha sido admitido, en principio, por el Tribunal Supremo (STS 16-11-1978,

Ar. 3699; 21-12-1979, Ar. 4463; y 5-2-1991, Ar. 721), con tres interpretaciones fundamentales.

Para la primera, sostenida, entre otros, por GIMENO FELIU (22), era aceptable la literalidad del precepto, de

modo que la reversión tendrá lugar siempre aunque los bienes hayan sido adquiridos por terceros de buena fe

y a título oneroso. Así, FERNÁNDEZ VARA (23) sostiene que, por hipótesis lógica, el art. 69 REF debe ser

interpretado en el sentido de que, a pesar de omitirse en la inscripción el derecho de reversión, éste perjudica

a tercero, aunque esté amparado en la fe pública registral. Si este derecho consta en el Registro, perjudica a

tercero de acuerdo con las reglas generales (art. 34 LH). Lo que hace el art. 69 REF es suspender la fe

pública registral hasta que el derecho de reversión pueda ser ejercitado, de modo que sólo "al hacerse efectiva

la reversión hay que entender que ha terminado la función y el ámbito de protección del art. 69, en justa

correspondencia con su fin -asegurar la eficacia erga omnes del derecho de reversión mientras persista la

privación del bien o derecho expropiado- y la excepcionalidad de su efecto -suspensión de la fe pública

registral- cuya pervivencia resultaría [entonces] del todo injustificada".

Una tesis intermedia, compartida por GARCÍA DE ENTERRÍA (24), afirmaba que el precepto reglamentario

puede reputarse legal siempre y cuando conste en el Registro la expropiación y, por tanto, la causa de la

posible reversión, como sucede con las condiciones que deban su origen a causas que consten en el

Registro según el art. 37 de la Ley Hipotecaria (aunque la reversión no sea, estrictamente, una condición

resolutoria sino otro supuesto de ineficacia sobrevenida).

Por el contrario, PERA VERDAGUER (25) afirmaba que el precepto era ilegal, en cuanto contraviene el

sistema de la Ley Hipotecaria, que protege al tercero del art. 34 de la misma, sin que el precepto

reglamentario contase con amparo legal ninguno. En este sentido, PÉREZ-CRESPO y BERMÚDEZ (26)

afirmaban que la norma "puede ser criticada tanto por no responder al esquema de los principios hipotecarios

establecido por nuestra legislación, como por estar contenida en una norma de rango exclusivamente

reglamentario que como tal no puede excluir la aplicación del art. 34 de la Ley Hipotecaria o de las restantes

normas de protección de las adquisiciones de tercero, especialmente en supuesto como estos donde lo cierto

es que se adquiere por definición de quien es propietario del bien enajenado". Es más, CHICO ORTIZ (27),

partiendo de que "es dudosa que un Reglamento aprobado por Decreto pueda excepcionar lo dispuesto en

una Ley como la hipotecaria", consideraba que es imprescindible la constancia registral no sólo de que la

adquisición tuvo lugar por expropiación forzosa sino también del destino que se dé a la finca expropiada, que,

en principio, debería constar también en el folio registral, de modo que si esas circunstancias no constan, la

declaración de la reversión no perjudica a tercero.

Esta tesis es la que acoge la reforma de 1999: sólo habrá efectos frente a terceros si consta en el Registro el

derecho de reversión, y no sólo la adquisición por expropiación forzosa.

Ahora bien, si no procede la reversión in natura porque los bienes hayan sido transmitidos a un tercero que

goce de la fe pública registral del art. 34 de la Ley Hipotecaria, procederá abonar al reversionista una

indemnización sustitutoria. A este respecto cabe citar las Sentencias de 28 de abril de 1995 (Ar. 3231) y,

especialmente, la Sentencia de 12 de febrero de 1996 (Ar. 1070), cuyo ponente fue el Excmo. Sr. GODED

MIRANDA. Esta última observa que aunque "el artículo 69.1 del Reglamento de 26 abril 1957 prescribe que

procederá la reversión aun cuando los bienes hayan pasado a poder de terceros adquirentes protegidos por el

citado artículo 34, y ... el apartado 2 del artículo 69 del texto reglamentario establece el derecho de los

terceros adquirentes de ser oídos en el expediente de reversión, ... la Sentencia de 28 diciembre 1991 (Ar.

9223) señala que el hecho de haberse vendido los terrenos a terceros protegidos por el artículo 34 de la Ley

Hipotecaria implica que la reversión «in natura» de los bienes es imposible. Con ello en nada contradice el

artículo 34 de la Ley Hipotecaria, pero en cambio no tiene presente lo dispuesto en el artículo 69.1 del

Reglamento expropiatorio. Ahora bien, ... [en el supuesto contemplado, las viviendas se encontraban]

«totalmente acabadas». Es evidente que ello hace imposible la devolución de los terrenos sobre los que tales

viviendas han sido edificadas, por lo que la sentencia de instancia ha aplicado acertadamente el artículo 66.2

del Reglamento de 1957, ordenando sustituir la reversión «in natura» por la indemnización de daños y

perjuicios, con la consecuencia de que el motivo casacional no puede prosperar, porque la solución a que

llegaríamos sería la misma que establece la sentencia impugnada, no teniendo virtualidad aquellos motivos de

casación que, aun justificando un razonamiento desacertado de la resolución que se recurre, no pueden

incidir en el resultado final a que dicha resolución conduce. Tampoco podemos estimar que exista infracción

del apartado segundo del repetido artículo 69, puesto que, sustituyéndose la devolución de los terrenos

expropiados por una indemnización de daños y perjuicios, los terceros adquirentes de los terrenos o de las

viviendas en nada quedan afectados por el litigio ni por el fallo que se pronuncie".

Insiste, por ello, la sentencia en que la necesidad de que en el expediente de reversión sean oídos los

terceros registrales (que recuerda la de 30 de junio de 1983, Ar. 3248) no es aplicable cuando los

reversionistas deben percibir de la Administración expropiante una indemnización de daños y perjuicios, en

sustitución de la reversión in natura, puesto que los terceros adquirentes en nada resultan afectados, por lo

que no era preceptiva su audiencia en el procedimiento expropiatorio.

1. . El presente comentario está basado en el artículo publicado por el mismo autor en Actualidad Jurídica Aranzadi nº 417, de 9 de

diciembre de 1999, bajo el título El nuevo régimen del derecho de reversión de los bienes expropiados.

2. . Letrado-Director de los Servicios Jurídicos de la Comunidad de Madrid. Abogado del Estado (s.e.). Doctor en Derecho.

3. . Curso de Derecho administrativo, Ed. Civitas, 2ª. ed., vol. II, pág. 293.

4. . Sobre las demás cuestiones que plantea el derecho de reversión Cfr. GARCÍA GÓMEZ DE MERCADO, Francisco, Legislación de

expropiación forzosa, Ed. Comares, págs. 253 y ss.

5. . Breves consideraciones en torno al nacimiento y la legislación aplicable al derecho de reversión en la expropiación forzosa,

Revista de Administración Pública nº 131, págs. 252 y ss.

6. . El derecho de reversión en la Ley de Expropiación Forzosa, Ed. Civitas, 1996, pág. 147, nota 328.

7. . Cfr. CASTÁN TOBEÑAS, Derecho civil de España, común y foral, tomo I, vol. II, pág. 52.

8. . Sobre la competencia estatal en la materia Cfr. BERMEJO VERA, José, La "exclusividad" de la reserva estatal respecto de la

legislación sobre expropiación forzosa, Documentación Administrativa nº 222, abril-junio 1990.

9. . PÉREZ-CRESPO PAYA, Francisco, y BERMÚDEZ ODRIOZOLA, Luis, Los interdictos contra la Administración y el derecho de

reversión, en La Ley de Expropiación Forzosa, Consejo General del Poder Judicial, Madrid, 1992. págs. 201 y ss.

10. . Las técnicas de reducción del contenido del derecho de propiedad, Documentación Administrativa nº 222, abril-junio 1990, págs.

193 y ss.

11. . El derecho ..., Ob. cit., págs. 230 y ss.

12. . Curso ..., ob. cit., vol. II, pág. 294 y 295.

13. . Sobre el alcance y efectos de la reversión expropiatoria, Revista de Administración Pública n º 112, 1993, pág. 112.

14. . Manual de Expropiación Forzosa y otros supuestos indemnizatorios, Madrid, 1995, Ed. Bayer Hermanos, S.A., pág. 205.

15. . El derecho de reversión ..., Ob. cit., págs. 80 y ss.

16. . Ob. cit., pág. 211.

17. . Ob. cit., pág. 149, nota 333.

18. . Ob. cit., págs. 150 y ss.

19. . Curso ..., ob. cit., vol. II, pág. 298.

20. . Expropiación forzosa, Ed. Bosch, 3ª ed., pág. 432.

21. . Curso ..., ob. cit., vol. II, pág. 299.

22. . Ob. cit., págs. 136 y 137, con cita de las STS de 3 de mayo de 1990 (Ar. 3770) y 2 de diciembre de 1991 (Ar. 9197).

23. . Ob. cit.

24. . Curso ..., ob. cit., vol. II, pág 295.

25. . Ob. cit., pág. 433 y ss.

26. . Ob. cit., pág. 220.

27. . Estudios sobre Derecho hipotecario, tomo II, Ed. Marcial Pons, 3ª ed., págs. 953 y 954.